Tổ chức làng xã ở Việt Nam vốn là một tổ chức hoạt động theo chế độ tự quản. Chế độ tự quản cho phép làng xã tự điều hành các công việc nội bộ (hay còn gọi là việc dân chính như thu chi, bổ dụng, cảnh sát, vệ sinh… và phải có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu của chính quyền cấp trên về sưu thuế, quân dịch, tạp dịch v..v… Việc điều hành các công việc của làng xã đều do một đội ngũ quan hàng xã chịu trách nhiệm. Đội ngũ quan lại được tuyển chọn thông qua bầu cử. Hầu hết các làng đều có hương ước, khoán ước… (thành văn hoặc truyền khẩu), được coi như “bộ luật” làng xã. Đây là nét độc đáo của “thiết chế” làng xã ở Việt Nam.

Khi đặt nền đô hộ lên đất nước ta, một mặt thực dân Pháp vẫn chủ trương duy trì bộ máy quản trị làng xã, mặt khác, chính quyền thực dân tìm cách can thiệp vào tổ chức quan trọng này nhằm mục đích gián tiếp chi phối hoạt động thông qua bộ máy nhân sự người Việt.

Sang đầu thế kỉ XX, thực dân Pháp tiến hành các biện pháp nhằm tổ chức lại bộ máy hành chính. Vẫn chủ trương duy trì bộ máy quản trị làng xã vì ý thức được vai trò của một tổ chức làng xã tự quản truyền thống ở Việt Nam, Toàn quyền Đông Dương Paul Doumer đã có nhận định như sau: “Theo tôi, duy trì trọn vẹn, thậm chí tăng cường cách tổ chức cũ mà chúng ta đã thấy, là một điều tốt. Theo cách tổ chức này, mỗi lãng xã sẽ là một nước cộng hòa thu nhỏ, độc lập trong giới hạn những quyền lợi địa phương. Đó là một tập thể được tổ chức rất chặt chẽ, có kỉ luật và có trách nhiệm đối với chính quyền cấp trên về các cá nhân thành viên của nó mà chính quyền cấp trên có thể không biết đến, điều này tạo thuận lợi cho công việc của chính quyền” (trang 142)“Việc tổ chức làng xã bản xứ tạo thuận lợi chí việc duy trì trật tự và đảm bảo những công việc vì lợi ích xã hội mà chúng ta phải gánh vác, đồng thời còn giúp chúng ta giảm bớt khó khăn và chi phí cho việc thu thuế trực thu… Thay vì lập số thuế đến từng cá nhân, chúng ta chỉ cần ấn định mức thuế chung cho từng xã”. (trang 144).  “Làng xã là một nước cộng hoà nhỏ phải cống nạp. Chúng ta ấn định mức cống nạp theo sự giàu có của từng làng, còn chính làng xã phải tìm cách thu thuế cống nạp” (trang 145  “Phương pháp này thuận lợi với chúng ta, dường như đây là một phương pháp tốt; nó tạo cho tổ chức làng xã một sức mạnh lớn, tránh sự tiếp xúc trực tiếp có thể gây va chạm và xung đột giữa chính quyền Pháp với dân chúng (trang 145)…”[1]. Chủ trương này vừa tạo thuận lợi cho chính quyền Pháp trong việc thu thuế vừa tránh tiếp xúc trực tiếp giữa chính quyền Pháp với người dân. Trong cuốn sách Xứ An Nam xưa, xuất bản lần đầu năm 1907 Pierre Pasquier đã kết luận về tổ chức làng xã như sau “… là một tổ chức phức tạp, dân chủ mà ở đó không kì mục nào hoạt động độc lập, một tổ chức tồn tại theo truyền thống từ xa xưa, tổ chức đó chúng ta không nên đụng chạm đến nếu không sẽ gây rối loạn… công cụ cũ nhưng tốt, phù hợp với dân chúng”[2].  Thực dân Pháp nhận thấy vai trò của tổ chức làng xã ở Việt Nam. Đây là tổ chức truyền thống, phức tạp nên không dám trực tiếp xâm nhập vào nhưng vẫn thông qua hệ thống quan chức người Việt cấp tỉnh, cấp huyện, xã để cai trị. Do đó, chính quyền Pháp đã thực hiện chính sách cải lương hương chính từ rất sớm ở Nam Kì và mở rộng ra cả Trung Kì và Bắc Kì trong những năm sau đó.

– Việc can thiệp gián tiếp vào tổ chức chính quyền cấp xã được thực hiện sớm nhất ở Nam Kì thể hiện qua việc ban hành Nghị định ngày 27 tháng 8 năm 1904 của Toàn quyền Đông Dương[3] về việc tổ chức làng xã ở Nam Kì. Theo đó, tổ chức chính quyền cấp xã được tổ chức lại và chịu sự chi phối gián tiếp của người Pháp – quan cai trị tỉnh trưởng. Cuộc cải lương lần thứ nhất năm 1904 thực hiện trong 23 năm nhưng hiệu quả không mấy rõ rệt. Từ thực tiễn đó, chính quyền Pháp đã điều chỉnh và ban hành nghị định mới về cải lương hương chính ngày 30 tháng 10 năm 1927[4]. Bản Nghị định gồm 31 điều chủ yếu tập trung vào việc tiếp tục can thiệp vào tổ chức hành chính cấp xã ở Nam Kì trong hoàn cảnh lịch sử mới. Khác với nghị định năm 1904, nghị định này tăng cường những thành phần xã hội có mối quan hệ chặt chẽ với chế độ thuộc địa để giữ chức cao trong hội đồng đại kì mục; quy định hình thức kỉ luật đối với thành viên hội đồng đại kì mục và quyền hạn của công sứ trong việc tuyên bố giải tán hội đồng nếu số đông kì mục trong hội động mắc sai sót nghiêm trọng hoặc có thái độ chống đối. Thiết chế quản lí nông thôn ở Nam Kì lại bị tác động bởi chính sách thực dân của Pháp với việc chính quyền thực dân Pháp tiến hành cuộc “cải lương hương chính” lần thứ ba bằng việc ban hành nghị định ngày 5 tháng 1 năm 1944[5]. Đây cũng là văn bản cuối cùng về việc cải lương hương chính ở Việt Nam cho đến khi chính quyền thực dân sụp đổ năm 1945.

– Ở Bắc Kì, chủ trương “cải lương hương chính” của chính quyền Pháp được thực hiện vào những năm 20 của thế kỉ XX, đặc biệt phổ biến ở các tỉnh Bắc Kì sau khi ban hành Nghị định ngày 12 tháng 8 năm 1921 của Thống sứ Bắc Kì[6]. Cải lương hương chính là chính sách được chính quyền thực dân đưa ra nhằm can thiệp vào chính quyền làng xã, nơi đang nảy sinh nhiều phong trào giải phóng dân tộc đồng thời đưa ra các chính sách mị dân để cuộc cải lương được dễ dàng hơn. Theo chủ trương cải lương hương chính, mỗi làng bầu ra một hội đồng tộc biểu có chức năng quyết nghị các vấn đề của làng xã, thay thế hội đồng kì mục trước đó. Lí trưởng có vai trò quyết nghị và chấp hành. Việc bầu cử đều phải thông qua công sứ. Không chỉ can thiệp về nhân sự cấp xã, chính quyền Pháp còn ban hành các quy định về quản lí ngân sách xã. Mọi việc thu, chi (lập sổ thu chi) đều phải được công sứ, thậm chí thống sứ thông qua. Năm 1927, Thống sứ Bắc Kì điều chỉnh quy định về tổ chức chính quyền cấp xã, đánh dấu việc khôi phục hội đồng kì mục với vai trò tư vấn cho các quyết nghị của hội đồng tộc biểu (điều 2 Nghị định ngày 25 tháng 02 năm 1927 của Thống sứ Bắc Kì[7]). Tại phiên họp các ngày 6, 13 và 20-3-1941 của Hội đồng Tư mật về việc nghiên cứu kế hoạch cải lương hương chính bản xứ. Tham dự phiên họp có Thống sứ Bắc Kì, Võ hiển Hoàng Trọng Phu và một số thành viên Hội đồng Tư mật, Thống sứ Bắc Kì trình bày những bất cập khi áp dụng nghị định cải lương hương chính vào các năm 1921, 1927, tập trung vào 4 điểm: “quá nhiều kì mục làng xã không có thực quyền và trách nhiệm; tồn tại song song hai Hội đồng (tộc biểu và kì mục) gây khó khăn cho quá trình bầu cử; quyền lực của các kì mục đứng đầu bị giảm sút; trách nhiệm của các tộc biểu và kì mục bị phân tán. Vì vậy, cần thiết phải cải tổ chính quyền làng xã”[8]. Trên cơ sở báo cáo của Thống sứ, phiên họp tập trung bàn bạc những vấn đề sau: huỷ bỏ việc bầu cử; khôi phục thực quyền cho các kì mục chính vốn là người đứng đầu các làng và giảm số lượng kì mục hàng xã… Sau khi thảo luận, Hội đồng Tư mật thống nhất thông qua dự thảo nghị định cải lương hương chính ở Bắc Kì. Đạo Dụ số 31 ngày 23-5-1941[9] của Vua Bảo Đại, được Toàn quyền Đông Dương duyệt y ngày 29-5-1941 về việc cải lương hương chính Bắc Kì tập trung vào nội dung cải tổ về bộ máy nhân sự cấp xã theo tinh thần các cuộc họp nói trên.

-Việc cải lương được thực hiện tại Trung Kì theo dụ số 89 của Vua Bảo Đại ngày 05 tháng 01 năm 1942[10] về cơ bản giống ở Bắc Kì.

Nhìn chung, chính sách cải lương hương chính tuy được thực hiện vào các thời điểm khác nhau ở các địa phương và có nhiều lần điều chỉnh, sửa đổi nhưng qua quá trình nghiên cứu tư liệu có thể tổng kết một số điểm nổi bật của chính sách này như sau:

Chính quyền cấp tỉnh (đại diện là công sứ Pháp ở Bắc Kì hoặc quan cai trị chủ tỉnh ở Nam Kì) nắm quyền giám sát và kiểm soát tối cao về nhân sự – bộ phận quyết nghị cấp xã. Việc này được biểu hiện:

+ Hạn chế thành viên của bộ phận quyết nghị cấp xã;

+ Nắm quyền lựa chọn cuối cùng những thành viên;

+ Ràng buộc bằng các hình thức khen thưởng, khống chế bằng hình thức kỉ luật hành chính: từ bãi miễn, cách dịch cá nhân đến giải tán tập thể.

Chính quyền cấp tỉnh giám sát và kiểm soát mọi hoạt động nội bộ của xã thông qua việc quy định rõ chức năng nhiệm vụ của từng chức danh thành viên trong ban quản trị xã: quy định rõ chức năng nhiệm vụ của những bộ phận cấu thành hội đồng tộc biểu / ban quản trị. Chính quyền cấp tỉnh nắm quyền duyệt y hương ước – Bộ luật riêng của xã, duyệt sổ hương ẩm, sổ thu, chi của xã.

Thực dân Pháp từng bước can thiệp lĩnh vực “công điền, công thổ” (do hội đồng kì mục quản lí). Quyền cho thuê, lĩnh canh hoặc nhượng bán tài sản đều do chính quyền cấp tỉnh hoặc cấp xứ quyết định. Mọi khoản chi – thu của lãng xã đều do hội đồng kì mục lập thành chương mục và trình lên chính quyền cấp trên phê duyệt theo đúng quy định về việc xây dựng “ngân sách” hàng xã.

Như vậy có thể thấy, thực dân Pháp đã can thiệp rất sâu vào quyền sở hữu tài sản làng xã, thậm chí cả việc cho thuê, mua bán các loại hình ruộng đất công làng xã. Làng xã chỉ còn quyền sở hữu trên danh nghĩa đối với loại hình ruộng đất này. Chính sách cải lương hương chính cùng với biện pháp thiết lập ngân sách hàng xã của chính quyền thuộc địa đã tấn công vào tổ chức làng xã tự trị của Việt Nam. Thông qua đội ngũ quan lại cấp tỉnh, cấp xã, chính quyền thuộc địa đã nắm mọi hoạt động của chính quyền cấp xã về cả hành chính và tài chính.

Chính quyền thực dân nắm quyền lựa chọn lí trưởng, xã trưởng theo giới thiệu của cấp xã. Thực dân Pháp coi trọng vị trí của lí trưởng, xã trưởng để từ đó thâm nhập vào cơ chế hoạt động của làng xã Việt Nam. Theo chính sách cải lương của chính quyền thuộc địa, lí trưởng, xã trưởng có quyền bàn và quyết nghị các vấn đề của làng xã (không phải chỉ thực hiện chức năng chấp hành như cơ chế làng xã truyền thống). Nhiệm vụ của lí trưởng, xã trưởng được quy định cụ thể như: thực hiện việc thu thuế và giao nộp cho chính quyền cấp trên; thi hành luật pháp, quy chế, quyết định của chính quyền cấp trên; thay mặt cho xã trước luật pháp; cung cấp tài liệu theo yêu cầu của cấp trên; có trách nhiệm báo cáo cấp trên (huyện, phủ, tỉnh) tình hình của xã về mọi mặt... Chính quyền thuộc địa ràng buộc lí trưởng, xã trưởng bằng các hình thức khen thưởng và kỉ luật dưới nhiều hình thức.

Lí trưởng thực sự trở thành công cụ người Pháp tại làng xã. Không như chính quyền phong kiến, chính quyền thực dân công khai thâm nhập vào các công việc nội bộ của làng xã thông qua việc nắm quyền chỉ đạo bộ phận quyết nghị của xã, đặc biệt là lí trường, xã trưởng.

Tóm lại, chính sách cải lương hương chính đã làm đảo lộn chính quyền làng xã vốn không mấy thay đổi dưới các triều đại phong kiến. Chính quyền thực dân mà đại diện và viên công sứ người Pháp quản lí toàn bộ hoạt động làng xã thông quan lí trưởng, xã trưởng. Chính quyền Pháp đã hết sức khôn ngoan trong việc đưa các điều luật cải lương hương chính thành các điều khoản trong hương ước làng xã. Các làng xã đều phải lập hương ước cải lương theo mẫu quy định. Các điều khoản cải lương hương chính trở thành phần đầu của các hương ước và được gọi là “phần chính trị”. Hương ước nào cũng phải ghi “Việc chính trị trong làng nhất nhất phải theo nghị định và pháp luật hiện hành của chính phủ”. Chính nhờ việc đưa “luật” vào thành “lệ làng” mà mọi người bắt buộc phải tuân theo. Đây là chủ ý sâu xa của chính quyền để thực hiện mục đích thâu tóm chính quyền cấp xã, vốn đóng vai trò quan trọng trong xã hội truyền thống Việt Nam.

..........................

Chú thích:

[1]PAUL DOUMER, L’Indochine française (souvernirs), Paris 1905, tr. 142-145

[2] PIERE PASQUIER, L’Annam d’autrefois, Paris 1930,tr. 63

[3] 1049, JOIF 1904, tr. 1059-1061

[4] 1131, JOIF1927, tr. 3048-3052

[5].1245, JOIF1944, tr.32-33

[6]RST/A 179

[7]RST 67803

[8] RST 81417-01

[9]RST 81417-01 /J 312, BAT 1941, tr.657-670

[10]BAA 1942, tr.237-264

Nguồn: Trung tâm lưu trữ quốc gia I

http://www.vanhoanghean.com.vn