Khái niệm “Tự chủ đại học”
Trên thế giới, khái niệm “tự chủ đại học” (University autonomy) nói đến các mối quan hệ đang thay đổi giữa nhà nước và các trường đại học (N.V. Varghese, Michaela Martin, Thomas Estermann). Xu hướng thay đổi cơ bản là phát huy truyền thống tự do học thuật và giảm dần sự kiểm soát trực tiếp của các cơ quan công quyền đối với trường đại học. Từ góc độ này, tự chủ đại học là quyền tự do của thể chế đại học trong việc ra quyết định và thực thi các quyết định đối với các hoạt động nội bộ của đại học mà không có sự kiểm soát hay can thiệp của nhà nước và bất kỳ sự ảnh hưởng nào nếu có của nhà nước cũng đều phải dựa trên cơ sở pháp luật. Tự chủ đại học là tự chủ thể chế đại học với nghĩa là tự chủ của trường đại học và tự chủ này được thể chế hóa bởi hệ thống các chính sách, pháp luật của nhà nước.
Ở Việt Nam, khái niệm “tự chủ” mới xuất hiện và phát triển trong quá trình đổi mới quản lý nhà nước đối với cơ sở giáo dục đại học theo tinh thần xã hội hóa bảo đảm thống nhất, kỷ cương quản lý nhà nước vừa phân cấp quản lý, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học và thu hút sự tham gia của các bên liên quan. Tự chủ đại học ở Việt Nam là tự chủ theo quy định pháp luật, gắn với tự chịu trách nhiệm và được thể chế hóa từng phần trong từng lĩnh vực hoạt động của các cơ sở đại học.
Tự chủ đại học trong đường lối, chính sách giáo dục năm 1979 – 2005
Thuật ngữ “tự chủ đại học”, mặc dù xuất hiện nhiều trong truyền thông đại chúng, nhưng chưa được sử dụng một cách chính thức trong đường lối, chính sách giáo dục ở Việt Nam giai đoạn 1979 - 2005. Nghị quyết số 14/1979/NQ-TW về cải cách giáo dục chưa nói đến “đổi mới giáo dục”, “tự chủ”, “tự chịu trách nhiệm” trong giáo dục. Nhưng Nghị quyết này sử dụng từ ngữ “cải cách giáo dục” 33 lần, trong đó nêu rõ ba mục tiêu của cải cách giáo dục là: (i) chăm sóc và giáo dục thế hệ trẻ từ lúc thơ ấu đến lúc trưởng thành, (ii) thực hiện phổ cập giáo dục trong toàn dân, (iii) đào tạo và bồi dưỡng với quy mô ngày càng lớn đội ngũ lao động mới.
Nghị quyết số 04/1993/NQ-TW về tiếp tục đổi mới sự nghiệp giáo dục và đào tạo sử dụng từ ngữ “cải cách giáo dục” 3 lần, sử dụng từ ngữ “cải cách” 12 lần, nhưng chưa sử dụng từ ngữ “tự chịu trách nhiệm, “trách nhiệm giải trình” và “tự do” trong giáo dục. Đặc biệt, Nghị quyết này đã 2 lần sử dụng từ ngữ “tự chủ”.
Luật Giáo dục (2005) có hiệu lực từ ngày 01-01-2006 chỉ 1 lần sử dụng từ ngữ “đổi mới” khi quy định một trong các nhiệm vụ của nhà giáo là “đổi mới phương pháp giảng dạy” (Điều 72, Khoản 4). Luật này chỉ 1 lần sử dụng từ ngữ “cải cách” nhưng không phải “cải cách giáo dục”nói chung mà cải cách nội dung chương trình của một cấp học (Điều 100, Khoản 1).
Như vậy, đến năm 2005 từ ngữ “tự chủ đại học” (University autonomy) vẫn chưa được sử dụng trong Luật Giáo dục (2005), nhưng các trường đại học, trường trung cấp, trường cao đẳng được quy định là có “quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm”. Nhưng quyền tự chủ này luôn bị ràng buộc bởi các quy định pháp luật và điều lệ nhà trường mà trường đại học muốn thực hiện thì phải “xin” để được “cho”. Trên thực tế, đến năm 2012 Luật Giáo dục đại học mới được ban hành trong đó có Điều 32 quy định “Quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học” và đến năm 2014 Điều lệ trường đại học mới được ban hành.
Tự chủ đại học theo Luật Giáo dục đại học (2012)
Luật Giáo dục đại học (2012) không một lần nào sử dụng từ ngữ “cải cách” và “đổi mới”, nhưng 8 lần sử dụng từ ngữ “tự chịu trách nhiệm” và đều gắn với “tự chủ” và 16 lần sử dụng từ ngữ “tự chủ”. Dù không trực tiếp sử dụng từ ngữ “tự chủ đại học”, nhưng Luật Giáo dục đại học (2012) có các quy định cụ thể liên quan như sau:
Về khái niệm, tự chủ khác với nhiệm vụ và quyền hạn: Tương tự như Luật Giáo dục (2005), Luật Giáo dục đại học (2012) phân biệt nhiệm vụ, quyền hạn khác với quyền tự chủ và do vậy có các quy định phân biệt một cách tương ứng. Cụ thể Luật Giáo dục đại học (2012) có điều 28 quy định về “Nhiệm vụ và quyền hạn của trường cao đẳng, trường đại học, học viện”, điều 29 quy định về “Nhiệm vụ và quyền hạn của đại học” và Điều 32 quy định về “Quyền tự chủ của cơ sở giáo dục đại học”.
Sáu lĩnh vực hoạt động được tự chủ với mức độ khác nhau: Theo Điều 32 Khoản 1, cơ sở giáo dục đại học tự chủ, mà không thấy kèm theo “tự chịu trách nhiệm”, trong các hoạt động chủ yếu chứ không phải tất cả các hoạt động thuộc sáu lĩnh vực là: (i) tổ chức và nhân sự, (ii) tài chính và tài sản, (iii) đào tạo, (iv) khoa học và công nghệ, (v) hợp tác quốc tế, (vi) bảo đảm chất lượng giáo dục đại học”. Vì các cơ sở giáo dục đại học đều tự chủ về tổ chức và nhân sự nên quy định tại Điều 14 Khoản 4 có lẽ là thừa khi chỉ nói đến cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài được tự chủ về cơ cấu tổ chức. Điều đặc biệt ở đây là việc thực hiện quyền tự chủ đại học ở mức độ nào được quy định gắn với năng lực, kết quả xếp hạng, kết quả kiểm định và nếu cơ sở giáo dục đại học không còn đủ năng lực thực hiện quyền cũng bị xử lý theo quy định của pháp luật (Điều 32, Khoản 2). Cần xem xét kỹ các quy định về từng lĩnh vực tự chủ như sau:
(i) Tự chủ tổ chức và nhân sự: Luật Giáo dục đại học (2012) không có quy định cụ thể nào về tự chủ trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, Điều 14, Khoản 4 quy định “Cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài được tự chủ về cơ cấu tổ chức”, còn các cơ sở giáo dục khác không rõ được tự chủ như thế nào về tổ chức và nhân sự.
(ii) Tự chủ tài chính và tài sản: Về tự chủ tài chính, Điều 20, Khoản 4 quy định rõ người đứng đầu là hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập, chủ tịch hội đồng quản trị cơ sở giáo dục đại học tư thục là chủ tài khoản… thực hiện quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm công khai, minh bạch về tài chính theo quy định của pháp luật. Về tự chủ tài sản, Điều 67, Khoản 1 quy định: “Cơ sở giáo dục đại học quản lý, sử dụng tài sản được hình thành từ ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản nhà nước; tự chủ, tự chịu trách nhiệm quản lý và sử dụng tài sản hình thành từ các nguồn ngoài ngân sách nhà nước”. Quy định này cho thấy rõ “tự chủ” khác với “không tự chủ” về cả cách thức và đối tượng quản lý, sử dụng: tự chủ đại học chỉ quy định đối với tài sản hình thành từ các nguồn ngoài ngân sách nhà nước.
(iii) Tự chủ đào tạo: Luật Giáo dục đại học (2012) có bốn điều 33, 34, 36 và 37 quy định tự chủ đại học về bốn nội dung hoạt động chủ yếu của lĩnh vực đào tạo. Cụ thể, về tự chủ mở ngành, chuyên ngành Điều 33, Khoản 2 quy định: Đại học quốc gia, các cơ sở giáo dục đại học đạt chuẩn quốc gia, chứ không phải tất cả các cơ sở giáo dục đại học được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc mở ngành đào tạo trình độ cao đẳng, đại học, ngành hoặc chuyên ngành đào tạo trình độ thạc sĩ, tiến sĩ trong danh mục ngành, chuyên ngành đào tạo đã được phê duyệt thuộc lĩnh vực đào tạo của nhà trường khi có đủ năng lực đáp ứng các điều kiện theo quy định. Về tự chủ khác với chịu trách nhiệm trong tuyển sinh Điều 34, Khoản 1, Mục b quy định cơ sở giáo dục đại học tự chủ xác định chỉ tiêu tuyển sinh, chịu trách nhiệm công bố công khai chỉ tiêu tuyển sinh, chất lượng đào tạo và các điều kiện bảo đảm chất lượng đào tạo của cơ sở giáo dục đại học. Điều 34, Khoản 2, Mục b quy định: cơ sở giáo dục đại học tự chủ quyết định phương thức tuyển sinh, thực ra là tự lựa chọn phương thức thi tuyển, xét tuyển hoặc kết hợp giữa thi tuyển và xét tuyển và chịu trách nhiệm về công tác tuyển sinh. Về tự chủ xây dựng, thẩm định, ban hành chương trình đào tạo Điều 36, Khoản 1, Mục d quy định: cơ sở giáo dục đại học tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc xây dựng, thẩm định, ban hành (không thấy “thực hiện”) chương trình đào tạo trình độ cao đẳng, đại học, thạc sĩ, tiến sĩ; Khoản đ quy định rõ: cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc xây dựng chương trình đào tạo và thực hiện chương trình đào tạo đã được kiểm định bởi tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục của Việt Nam bảo đảm theo quy định tại khoản này. Về tự chủ tổ chức và quản lý đào tạo Điều 37, Khoản 2 quy định cơ sở giáo dục đại học tự chủ, tự chịu trách nhiệm tổ chức và quản lý đào tạo theo khóa học, năm học và học kỳ. Tuy nhiên, Khoản 1 của điều này quy định: việc tổ chức và quản lý đào tạo được thực hiện theo niên chế hoặc tín chỉ.
(iv) Tự chủ khoa học và công nghệ: Điều 41 có 9 khoản quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ sở giáo dục đại học, trong đó chỉ có Khoản 4 quy định “Tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc ký kết hợp đồng khoa học và công nghệ; thực hiện các nhiệm vụ khoa học và công nghệ; đăng ký tham gia tuyển chọn thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ”. Với quy định này cơ sở giáo dục đại học chỉ được tự chủ hoạt động khoa học và công nghệ ở ba nhiệm vụ, quyền hạn là: (i) ký kết hợp đồng, (ii) thực hiện nhiệm vụ và (iii) đăng ký tham gia tuyển chọn thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ. Có thể cần ghi nhận ở quy định này một điều khác biệt cơ bản của tự chủ đại học Việt Nam so với tự chủ đại học thế giới. Đó là tự do học thuật, tự do khoa học và công nghệ là sứ mệnh, nhiệm vụ của đại học. Do vậy vấn đề đặt ra chủ yếu phải là tạo cơ sở pháp luật hỗ trợ trường đại học hoàn thành tốt nhất hoạt động khoa học và công nghệ; chứ không cần phải có các quy định khác nhau về nhiệm vụ, quyền hạn và quyền tự chủ của đại học trong hoạt động khoa học và công nghệ.
(v) Tự chủ hợp tác quốc tế: Luật Giáo dục đại học (2012) 17 lần sử dụng từ ngữ “hợp tác quốc tế”, trong đó chỉ một lần nói đến tự chủ hợp tác quốc tế. Đó là theo quy định tại Điều 32, cơ sở giáo dục đại học tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc sáu lĩnh vực trong đó có “hợp tác quốc tế”. Luật này dành cả Chương 6 gồm sáu điều từ Điều 43 đến Điều 48 quy định “Hoạt động hợp tác quốc tế”, nhưng không có một quy định nào cụ thể hóa quyền tự chủ hoạt động trong lĩnh vực hợp tác quốc tế.
(vi) Tự chủ bảo đảm chất lượng giáo dục đại học: Đây là lĩnh vực tự chủ thứ sáu đã được quy định tại Điều 32. Như để cụ thể hóa mối quan hệ giữa tự chủ và kiểm định chất lượng giáo dục đại học đã nêu trong Điều 32, Điều 53 quy định việc sử dụng kết quả kiểm định chất lượng giáo dục đại học làm căn cứ thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, có thể thấy quy định này vẫn chưa rõ về cách thức làm thế nào để kết quả kiểm định chất lượng là căn cứ thực hiện tự chủ đại học. Rất có thể cần tham khảo các quy định về kiểm định chất lượng, kỹ thuật các phương tiện giao thông để đưa ra các quy định rõ ràng, cụ thể và khả thi hơn theo hướng cơ sở giáo dục đại học nào được kiểm định bảo đảm chất lượng giáo dục đại học mới được quyền tự chủ đại học.
Sự biến đổi, phát triển của tự chủ đại học năm 2005 – 2012
Qua phân tích các quy định của Luật Giáo dục (2005) và Luật Giáo dục đại học (2012) có thể nhận thấy mặc dù cả hai luật này đều chưa sử dụng từ ngữ “tự chủ đại học” nhưng nội hàm khái niệm này được phát triển rõ trước hết qua từ ngữ “đại học”. Năm 2005, tự chủ đại học được phản ánh qua các quy định cụ thể về tự chủ của trường đại học và quy định chung về tăng cường tự chủ của cơ sở giáo dục trong đó có cơ sở giáo dục đại học gồm trường cao đẳng, trường đại học và viện nghiên cứu khoa học đào tạo trình độ tiến sỹ. Đến năm 2012, dù vẫn chưa sử dụng từ ngữ “tự chủ đại học”, nhưng nội hàm khái niệm này đã được mở rộng cùng với “tự chủ của cơ sở giáo dục đại học” bao gồm trường cao đẳng, trường đại học, học viện, đại học (đại học vùng, đại học quốc gia), viện nghiên cứu khoa học được phép đào tạo trình độ tiến sỹ. Xem xét kỹ hơn có thể thấy, trong giai đoạn 2005 - 2012, thứ nhất, “tự chủ” luôn tiếp tục gắn với “tự chịu trách nhiệm” và được tăng cường cùng với quá trình vừa thống nhất và vừa phân cấp quản lý giáo dục. Thứ hai, tự chủ được mở rộng từ năm lĩnh vực là (i) đào tạo, (ii) công tác sinh viên, (iii) tổ chức và nhân sự, (iv) các nguồn lực và (v) hợp tác năm 2005 sang sáu lĩnh vực là (i) tổ chức và nhân sự, (ii) tài chính và tài sản, (iii) đào tạo, (iv) khoa học và công nghệ, (v) hợp tác quốc tế và (vi) bảo đảm chất lượng giáo dục đại học. Thứ ba, đến năm 2012 tự chủ đại học được mở rộng sang hai lĩnh vực mới trước đó chưa có quy định là lĩnh vực “khoa học và công nghệ” và “bảo đảm chất lượng giáo dục” đặc thù cho giáo dục đại học. Thứ tư, nội dung của từng lĩnh vực tự chủ đại học có lẽ đã bị giảm về mức độ cụ thể hóa, ví dụ năm 2005 Luật Giáo dục quy định trường đại học tự chủ trong hoạt động huy động, quản lý và sử dụng các nguồn lực, nhưng đến năm 2012 Luật Giáo dục đại học chỉ quy định tự chủ trong quản lý và sử dụng tài sản hình thành từ các nguồn ngoài ngân sách nhà nước.
Trên thế giới khái niệm tự chủ đại học gắn liền với sự thay đổi mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học theo xu hướng phát huy truyền thống đại học là tự do học thuật và mở rộng tự chủ tổ chức, tự chủ tài chính và tự chủ nhân sự. Ở Việt Nam đến năm 2012, các chính sách giáo dục chưa sử dụng từ ngữ “tự chủ đại học” mà dùng nhiều từ ngữ như “tự chủ, quyền tự chủ, nguyên tắc tự chủ, cơ chế tự chủ, chế độ tự chủ và luôn gắn tự chủ với “tự chịu trách nhiệm” và “theo quy định pháp luật”. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để có thể nâng cao chất lượng và hiệu quả các lĩnh vực hoạt động chủ yếu của đại học là tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế và bảo đảm chất lượng giáo dục ngang tầm yêu cầu mới của phát triển bền vững đất nước./.
